智库观点

​​​Think tank view

——

民生智库 | 日本垃圾分类经验启示——层层设计、人人参与、久久为功
来源: | 作者:城市治理研究中心 | 发布时间: 2020-05-03 | 731 次浏览 | 分享到:
从垃圾分类到资源循环利用，日本节约了大量原始资源，也节省了大量产业成本
      日本也曾是污染严重并遭遇过“垃圾围城”的国家，走过漫长曲折的垃圾分类管理之路，才形成现今相对完善的垃圾分类管理体系。如今建立循环经济型社会是日本政府的基本国策之一，在日本处理垃圾的地方称为“资源循环站”，而非“垃圾处理站”。从垃圾分类到资源循环利用，日本节约了大量原始资源，也节省了大量产业成本。日本垃圾分类取得的巨大成功为全世界特别是亚洲国家提供了有益经验借鉴。
一、细致完备的法律制度
      日本废弃物处理相关的法律法规众多，层次分明、覆盖全面，有效保障了垃圾分类回收体系的建立、运行与发展。
图1：日本垃圾分类法律制度体系 

（一）废弃物处理的基础法
      1993年，日本颁布的《环境基本法》在日本环境法律体系中占有重要地位，它将宪法和其他单行环境法律连接起来，提供国家基本环境方针和制度框架。遵照《环境基本法》的基本理念，日本政府于2000年颁布《循环型社会形成基本推进法》，此法主要确立了循环型社会的发展方向、发展目标与发展路径，明确中央政府、地方政府、企业和公众的责任，目的是有效推进3R理念落地实施。以上两部法律的制定确立了日本废弃物处理的总方针、原则和中远期治理目标。
（二）废弃物处理的综合法
      在宏观层面经济发展与环境保护的严重矛盾得到充分认识的前提下，综合类法律主要是对废弃物的清扫、回收和利用做出相关规定。日本垃圾分类的实施主要遵循《废弃物的处理及清扫相关法律》，该法1970年制定，1991年、2001年和2003年分别进行大修，并于2017年完成最新修订。该法明确各地方政府可结合本区域特征制定垃圾分类具体规则。
      2000年，日本政府对1991年颁布的《再生资源利用促进法》进行大幅修改，并更名为《资源有效利用促进法》，该法明确了产品的绿色设计、绿色生产、生产者责任、回收利用体系建设等要求，根本目的是实现产品资源化和长效化，强化资源循环再利用。例如，其中规定所有个人电脑的制造商都必须对其制造的个人电脑进行回收并尽可能地资源化再利用，由此也倒逼生产者重新审视产品原材料和生产工序的合理性与经济性，从而抑制资源消耗和废弃物的产生。
（三）各类废弃物的专项法
      在中观层面废弃物与可循环资源关系得到充分明确的前提下，对日本社会生活中的常用商品及其产生废弃物的回收利用做出具体、详细规定的是各类废弃物专项法，也正是这些具体规定直接影响着日本家庭垃圾的分类投弃。如《家电回收利用法》规定空调、电视、冰箱、冷柜、洗衣机、烘干（甩干）机等6类产品的投弃需遵循“生产者责任延伸”制度，由生产销售商定点或上门回收，市町村地方政府不负有相关回收处理责任。
二、深入人心的宣传推广
      垃圾分类在日本能够深入普及，依赖于法律制度的支撑，也离不开日本各级政府细致、持续地宣传推广。
（一）垃圾分类宣传普及阶段
      上世纪70年代，日本以强化垃圾末端处理的方式解决垃圾排放量骤增问题，但到80年代初日本垃圾填埋设施的剩余库容几乎用尽，而新填埋设施的建设又面临可用地不足、“邻避”运动、运输半径过大等诸多现实问题。将重点从末端处理转向生产和消费环节的源头治理，实现垃圾源头减量成为当时日本政府的重要课题。此时，日本城市管理者开始向国民大力宣传垃圾分类，“混ぜればごみ、分ければ资源”（中文：混起来是垃圾，分开来是资源）成为当时日本家喻户晓的一句宣传语。在尚无互联网、个人电子设备的年代，垃圾分类宣传能够做到家喻户晓和细致周详，难度之大可想而知。

      为此，日本地方政府开展了深入、细致的垃圾分类知识普及活动，如制作发布容易理解和掌握的垃圾分类手册，召开说明会现场讲解等。在详尽提供垃圾分类信息的同时，让居民充分认识到垃圾分类和善用资源的重要性，从而确保分类投弃有序实施。为更好地宣传垃圾分类，地方政府还开展了丰富多彩的系列宣传活动。如东京都政府1989年开展的“TOKYO SLIM”活动，在地铁、城铁车站广泛张贴宣传海报；1990年在东京巨蛋举办超过5万人参加的大型现场活动，引发主流媒体大量报道，垃圾分类理念得以迅速普及。
（二）循环型社会形成推进阶段
      日本经过垃圾分类知识普及阶段后，相关宣传还是随处可见，地方政府每年也会向居民发放彩色年历，并在年历上以不同颜色标示不同垃圾的投放日期，绝大多数地方政府还制作了面向外国居民的多语种宣传资料。
      进入21世纪，在日本环境省的推动下，将每年10月设为“3R推进月”（3R是指Reduce、Reuse、Recycle），推进月期间，环境省、经济产业省、3R活动推进论坛和各都道府县共同实施相关宣传推广活动；围绕“3R”推进形成的各类社会团体也积极开展日常推广；每年还会进行“循环型社会形成推进功劳者环境大臣表彰”，表彰在相关领域表现突出的先驱者，包括个人、企业、团体或地方政府。
三、特色鲜明的邻里监督机制
      日本垃圾分类的特征之一是分类精细，一般来说可分为：可燃垃圾、不可燃垃圾、粗大垃圾、有害垃圾、资源类垃圾，在此基础上还可细分出更多子类。精细的分类意味着对垃圾投弃时间、地点和方法都有严格要求，如错过指定时间，则必须等到下次再投。
      长期以来，日本民众能够认真到位地执行如此繁复的垃圾分类和投弃要求，并非只通过法律约束和高额处罚实现，也是通过使用透明垃圾袋监督识别、投放日社区内家庭轮流值班等方式，激励邻里间相互监督、提高监管效果、发挥基层自治力达到治理目的。如有家庭分类错误，清运人员会拒收并在垃圾袋外贴条或标记具体错误，拒收后放回家门口的垃圾须重新整理，直到下次此类垃圾的投放日再投弃。这样未按规定投弃垃圾的行为当日就会被邻里监督到，甚至会受到邻居或相关管理人员的“当面指导”。在这种严谨的日常邻里监督下，垃圾分类成为日本民众的一种自觉行为就不难理解了。
图2：分类错误会被贴黄牌
注：1.未使用指定袋；2.非此类垃圾收集日。

      特色鲜明的邻里监督机制，不仅源于日本民众追求符合集体利益、不拖集体后腿的“集体精神”，也得益于日本成熟化的社区自治，以及精准化的管理路径选择。当前，我国垃圾分类工作仍处于整体起步阶段，单靠政府一方努力容易导致信息不对称、工作量大、效率低下等问题，迫切需要整合多方资源，营造全民参与、共同治理的良好氛围，探索分工合理的激励机制（正、负激励）。
四、行之有效的污染者付费原则
      生活垃圾有偿回收制也是日本垃圾处理的成功经验之一。在日本垃圾处理收费制度产生了显著的废弃物减量效果，公开数据显示，绝大多数实行收费制度的城市家庭垃圾排放量减少了20%。在日本，垃圾处理收费制度一般是通过对指定垃圾袋进行收费实现的，垃圾袋的大小和种类不同，价格也有差别。同样大小的可回收垃圾袋的价格比可燃垃圾袋的价格低，如此能够很大程度上促进居民做到垃圾分类[1]。
      日本将“谁污染、谁付费”的污染者付费原则细化为以下三个具体原则：一是“污染多，付费多”。企业对自己的商品负有回收利用的责任和义务是日本政府明文规定的，如果企业违反相关规定处理垃圾则会受到重罚；二是“消费多，责任多”。此原则所彰显的公平性深受日本普通民众的认可与支持，有效引导了民众在消费环节充分考虑消费后的负担；三是“回收多，收益多”。日本企业即可通过对废弃物的回收获得更加廉价的原材料，还可享受政府会提供的补助金、贷款、甚至是税费减免等优惠政策。

      实施垃圾分类看似简单，却牵动着社会的方方面面，推进垃圾分类任重道远。法制保障、持续宣传、多方参与以及收费制度确保了日本垃圾分类得以有序推行、有效运行，并充分体现了管理的人性化与精细化。在借助国内外先进城市垃圾分类经验的基础上，进一步完善制度设计、创新治理模式仍是我国现阶段推进垃圾分类的重点工作。

参考文献：

[1]中村博和．日本垃圾分类对长三角的借鉴意义[EB/OL].(2019-09-12)[2019-09-28] https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4408825
[2]李维安,秦岚.绿色治理：参与、规则与协同机制——日本垃圾分类处置的经验与启示[J].现代日本经济,2020(01):52-67.
[3]孟佳. 我国环境政策立法研究[D].东北林业大学,2009.
[4]王旭. 我国循环经济立法研究[D].山西财经大学,2007.
[5]王世汶,杨亮.日本垃圾分类顶层设计与制度建设及其启示[J].中国发展观察,2019(20):73-76+78.
[6]于利民.二战后日本普通废弃物分类回收体系剖析[D].苏州大学,2017.
[7]于利民.日本垃圾分类分析[J].现代商贸工业,2015,36(09):55-56.
[8]赵新利.【话题】日本垃圾分类如何做到深入人心.https://www.sohu.com/a/327505436_570249

点击返回“智库观点”　→