两年来，各省市相关部门持续推进“照后减证”、“多证合一”等工作举措，取得了显著的工作成效。但“证照分离”改革在进一步激活市场主体活力的同时，也面临着监管上的新形势与新问题。“证照分离”改革后有哪些问题与挑战？从美国、德国等较有代表性的经验模式中能得到什么借鉴？今日推出《“证照分离”改革后的协同监管模式思考（上篇）》。

      为进一步优化营商环境，激发市场主体活力， 2018年国务院发布《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35 号）要求“在全国推开‘证照分离’改革”，“全面改革审批方式，精简涉企证照，加强事中事后综合监管，创新政府管理方式，进一步营造稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境，充分释放市场活力，推动经济高质量发展” 。

      两年来，各省市相关部门对大量涉企行政审批事项按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式实施改革，持续推进“照后减证”、“多证合一”等工作举措，取得了显著的工作成效。但“证照分离”改革在进一步激活市场主体活力的同时，也面临着监管上的新形势与新问题。民生智库通过分析“证照分离”改革的本质与措施，梳理监管面临的问题与挑战，并在借鉴美国、德国管理经验的基础上，提出了 “证照分离”改革后协同监管模式的一些思考与建议。

      一、“证照分离”改革

     （一）“证”的概念

      “证”是指在某些行业领域内经主管部门核准颁发的经营许可证的简称。是指某些特定行业的经营项目，根据法律、法规及国务院决定的涉及国家安全及人民群众生命财产安全等关系国计民生，需要该特定行业的主管部门通过行政审批，对申请从事此类行业经营项目的经营者进行资格审查，从而颁发允许他们从事该行业经营项目的资格证明。常见的许可证包括食品生产许可证、食品经营许可证、网络文化经营许可证、医疗器械经营许可证、电信业务经营许可证、网吧经营许可证、icp 经营许可证、药品经营许可证、危险化学品经营许可证、烟花爆竹零售经营许可证等类目。这些许可经营项目的行业主管部门覆盖甚广，如市场监管部门、金融部门、安监部门、烟草部门、人力社保等等部门。

     （二）“照”的概念

      “照”是由政府赋予登记职责的市场监管部门所颁发的营业执照的简称，本质上是政府部门对申请进入市场的经营者之主体资格的确认，即经营者拟以个人或组织的形式进入市场时，向政府授权的登记部门（这里指各级市场监管部门）提出申请并提交相应资料，经受理核准后依法取得合法合规的主体资格，从而开展市场生产经营活动的过程。

     （三）“证照分离”改革

      我国之前市场主体登记制度采取的是“证照合一”的形式，即市场主体的主体准入资格和许可经营资格相统一、捆绑式的登记制度，也就是说市场主体在开展经营活动前需先向许可部门申请经营项目许可，再向主体登记部门申请主体资格登记，经主体登记部门受理核准后才可以算取得了正式进入市场的资格，从而从事市场经营活动。“证照合一”的监管模式，使得企业的进入门槛增高，增加了企业的交易成本，不利于企业释放活力。

      1、三个阶段。“证照分离”改革经历了试点阶段、扩展阶段和深化阶段。从2015年12月在上海浦东试点开展116项涉企经营事项改革，到2018年在10个省的自贸区扩展，再到2019年在全国18个自贸区55个片区开展525项涉企事项的改革，“证照分离”改革层层递进，逐步铺开。


      2、四种方式。对涉企行政审批事项分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式实施改革。同时要求各地统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革。对于“证照分离”改革后属于信息采集、记载公示、管理备查类的事项，原则上要通过“多证合一”改革尽可能整合到营业执照上，实现市场主体“一照一码走天下”。


      3、N个事项。“证照分离”改革有效的破解了“准入不准营”的难题，精简了大量的涉企许可事项，提升了企业的开办效率，极大优化了营商环境，进一步激发了市场主体活力。


      二、“证照分离”改革后的问题与挑战

      “证照分离“改革后，通过重置审批顺序和程序分工，优化了行政审批流程，放宽了市场准入，降低了准入门槛，激发了市场活力和创投资热情。但同时也引起了诸多问题。

     （一）宽松的准入环境放大了市场“失灵性”

      部分经营者在取得市场主体资格时并未对许可经营条件进行全面了解，盲目进行了申请，而在后续向相关许可经营部门提交申请时才发现因条件不足或因手续繁琐导致无法取得或较难取得许可经营资格，无法开展正常的经营活动，部分经营者迅速退出市场，使得“僵尸企业”数量激增；还有的经营者在未取得相关行业主管部门经营许可的情况下违法违规开展了经营活动，引起了市场秩序的混乱。同时实践中办照很快、后续办证很慢已成为普遍现象，没有许可证开不了业正是众多经营者在“证照分离”改革中碰到的一大难题。

     （二）“宽进”后如何“严管”，面临诸多挑战
 
      “证照分离”改革后，由于许可经营项目从“前置”变为“后置”，监管体制亦逐步从“事前监管”转向“事中事后监管”，在组织机构、人员分配、职能划分、监管重心、手段方法都向“宽准入严监管”靠近，在实现“宽进严管”的转化中，仍然存在一些问题。

      一是统一监管数据平台建设滞后。针对企业全生命周期多维度监管体系建设中，仍未形成统一的数据平台开展全覆盖监管，未能实现多部门信息共享、联合惩戒的工作机制，导致事中、事后监管工作未能形成闭环管理。

       二是职责分工仍不明晰。从许可审批部门的情况来看，尚有部分审批部门没有及时建立起“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的监管职能，导致了对后续许可经营项目监管的不到位。