两年来，各省市相关部门持续推进“照后减证”、“多证合一”等工作举措，取得了显著的工作成效。但“证照分离”改革在进一步激活市场主体活力的同时，也面临着监管上的新形势与新问题。“证照分离”改革后有哪些问题与挑战？从美国、德国等较有代表性的经验模式中能得到什么借鉴？今日推出《“证照分离”改革后的协同监管模式思考（下篇）》。

      三、美国、德国的经验借鉴

      西方国家大多采用了较为自由的商事登记模式，在监管领域积累了一定的经验，其中以美国和德国较有代表性，对其经验模式介绍如下：

     （一）美国“职责明晰+数据共享+专业合作+多元共治”模式

      1、职责明晰。美国市场监管体制设置较为独立专业且分工明确，并以此达到稳定市场秩序、回应公众期望的需要。如，联邦贸易委员会负责反垄断，消费品安全委员会负责消费者权益保护，联邦通信委员会负责电信通信安全等，这些部门较少受到其它部门的干预，而且彼此之间职能清楚，能为公众提供权责一致、分工明确的政府监管；另如食品药物管理局、环境保护局、农业部食品安全检验局、劳动部职业安全与健康管理等部门在食品、环境、消费品等领域拥有强大的监管力，可充分发挥其专业领域内调查、裁决、执行、强制、处罚等多项职权。

      2、数据共享。目前，美国约有 90 多个政府门户网站为政府、市场及公众提供电子化服务，如通过 e-认证（e-authentication）建立广泛使用、互相信任的数据共享渠道，方便公众与政府之间、政府各部门之间进行电子化互动；通过开发电子政务体系，实施电子政府服务，归集、分析、整合政府业务和数据，实现跨部门、网络化的协同办公机制，降低了政府服务的成本，扩展了政府传播信息的渠道，扩大了政府监管职能发挥的效果，提高了政府治理效率。此外美国还制定了《信息自由法》，通过建立失信惩戒机制，通过数据平台向社会公布统一、开放、高效的市场监管数据，如行政许可信息、行政处罚信息、司法裁判信息等，失信行为将在今后的社会经济生活中受到限制，很大程度上提高了失信成本，降低了违法违规行为。

      3、专业合作。美国赋有市场监管职能的相关监管机构是非常独立且专业的。如美国食品药物管理局，其体制内吸纳了大量的医学、化学、营养学等专业领域内研究人员群体，作为其监管力量的补充，因此在食品、药品、医疗器械、烟草等市场经济环境中凭借其专业性行使监管权力。

      4、多元共治。美国存在大量的第三方机构，如消费者保护组织或其他行业组织，在不同的领域内发挥着保护消费者权益、监督生产经营者、维护市场秩序等作用，补充政府组织的监管力量。除此之外，美国还非常鼓励社会公众参与监管决策监督之中，通过打造多元参与模式，制约政府监管市场经济的行为方式，提升市场监管政策制定、执行和评估的透明度，使市场监管体制更加科学化、民主化。

     （二）德国“合理分权+联合惩戒+协同合作”模式

      1、合理分权。德国在注重回应市场本身需求的前提下，通过制定规则来完善经济秩序，形成“市场+引导”模式，引导性地促进市场合理发展。并通过合理配置各部门职权来保证施策的准确性，如联邦卡特尔局负责反对限制竞争、联邦网络局负责信息网络监管、联邦消费者保护部门负责消费者权益维护等，这些部门通过明确的分工合作来满足市场需求，而当合作出现空白、交叉或职权不明时，德国还专设协调委员会来解决职能交叉或矛盾时的协调工作，保证监管顺畅，从而实现经济均衡和调控，使市场内所有主体及其他相关利益主体均可分享经济成果和监管效果。

      2、联合惩戒。与美国相比，德国虽然缺乏专门法律来规定及实施信用管理，但是其商法、民法、信贷法和数据保护法等法律完善，都对公共信用信息建设提出了要求，为打造社会性的信用管理体系提供了法律保障。此外，德国较好实现了跨部门的联合惩戒机制，打造了诸如联邦银行信贷登记中心系统、法院记录的破产记录、地方法院工商登记簿、地方法院债务人名单等体系，实行全国统一的信用信息监控，对失信者实行在银行信用、商业信用、消费信用等全领域的监控，依法对失信者的失信行为实行严惩。

      3、协同合作。德国采用合作主义，即“社会组织参与市场监管过程的主要目的不完全是为了表达诉求和监督制约，而是通过社会参与来实现政府监管行为与社会组织利益的协商一致，推进监管政策各方利益的妥协与共赢”。如德国消费者可以通过消费者组织的协商谈判来达到基于政府监管之上的妥善解决纠纷冲突，有效保障消费者的合法权益的目标。此外，德国拥有大量专业的第三方组织作为监管力量的补充，为社会提供服务，从而如德国商品检验基金会(Stiftung Warentest)，该组织凭借其独立专业的特点，为公众提供产品及服务测试，项目覆盖日常生活绝大领域。

      四、对我国协同监管治理体系建设的思考

     （一）出台全国统一的事项全覆盖清单，提升整体成效

      两年来，从国家到地方就涉企经营许可事项推出了若干创新举措，形成了若干清单。这些清单中，有的是区域性且仅涉及部分事项的清单，有的是全国性但仅涉及部分事项的清单，还有的虽涉及全部事项但仅授权部分地区试行的清单，尚未形成全国统一的全覆盖事项清单。为巩固既有改革成果，产生规模效应，同时也为化解改革进展不平衡、各自为政的矛盾，建议出台全国统一的事项全覆盖清单。根据审批事项名称和法律设定依据，逐项明确责任单位、审批层级和部门、具体改革方式及举措、事中事后监管流程等情况，将这些涉及企业经营的许可事项进行清单化管理，并同步向社会公布。

     （二）加强信息共享，建立企业全周期监管数据平台

      目前市场主体的信用信息散落在社会经济的各个领域，大部分在作为综合性监管部门的市场监管部门手中，也有部分在相关行政许可部门手中，从而形成了市场主体信用信息“碎片化”现象。应该尽快以市场监管部门内部众多数据为基础，建设涵盖市场主体准入数据、许可审批数据、日常监管数据、信用信息数据等多位一体的数据中心，打造涵盖市场主体从“准入—监管—退出”的全过程、全环节、全覆盖的信息管理，深化信息采集、共享、分析、应用的能力。通过建立一体化市场监管机制，一方面通过跨领域、跨部门、跨区域数据共享及时反映企业的监管动态，为全面掌握企业存在的问题及动态提供坚实支撑，为实施科学监管提供有效手段，另一方面，通过将涉企信用信息对社会及公众进行开放公示，从而提高市场主体违法违规成本，倒逼市场主体合法合规经营。

     （三）推动综合监管，强化联合惩戒各项措施

      在“证照分离”改革全覆盖试点中，要改变将各监管部门临时捆绑在一起、开展“运动式”执法的监管模式，在全面摸清行业和企业运行特点和规律的基础上，围绕具体监管需求，形成完整的监管思路和监管体系，将涉及的所有监管部门有机联结、 整合起来，建立登记注册、行政审批、行业监管相互衔接的综合监管制度，实现监管流程再造，从而提高政府监管效率，降低监管成本。在建立统一数据平台的基础上，对存在违法和失信行为的市场主体，政府各部门要加强协同配合，实施联合惩戒措施，依法禁止其进入市场，或大幅提高进入成本，压缩违法和失信者的生存空间，为守信者提供更加公平有序的竞争环境。

     （四）提升监管专业水准，构建社会共治机制

      事中事后监管是一个系统工程，仅靠政府单方面的努力远远不够，实施中需要得到各方力量的支持与协助，形成一种由政府主导，社会力量参与的市场管理新模式。政府应大力引入专业社会组织作为政府和企业之外的“第三种管理力量”，利用社会组织的专业优势，提升专业监管水平，满足市场监管多元化的需求。比如加强与相关行业协会以及行业主导企业间的协作联动，启动“信息互换、执法互助、监管互认”机制，开展并联合审批、联合执法、行业宣言、标准制定等诸多事项；委托行业协会、商会开展咨询服务、法律培训、监管效果评估，提出或参与制定国家标准、行业标准、地方标准。同时应重视社会公众的合理意见，协助政府共同加强市场管理，规范市场经济秩序。

     （五）加强宣传引导，深化公众认知

      “证照分离”是我国商事制度改革的一项重要举措，对市场主体活力的释放和激活有着强力的拉动效应。但是从公众认知来看，很多群众还是只知“其然”不知“所以然”。笔者在查询政府网站了解许可审批的过程中，也时常不知道从何入手。建议政府部门加强宣传引导，对证照尤其是办证问题开展深入浅出的宣传指导与提示，将涉企许可审批的宣传工作关口前移，使得市场主体充分认识到取得许可证的必要条件，提前做好经营风险判断与预防，减少对“宽进严管”政策理解不充分导致的侥幸心理。