城市更新的概念最早出现在西方国家城市化发展的后期，当时是为了应对城市衰败和逆城市化的问题。我国的城市更新则是在新时期顺应城市发展的新形势和新需求，提出解决城市问题的系统性解决方案。

一、城市更新试点分布及试点内容

我国在快速推进城镇化的同时，城市粗放式的“摊大饼”扩张导致城市出现了房地产化过度、污染加剧、资源浪费等“城市病”，若长此以往，将使城市发展不可持续。因此，需要更加集约、精细、高效、高质量的发展模式，重构城市发展格局。党的十八大以来，我们的城市发展更加坚持以人为本，注重城市品质的提升、人居环境的改善、群众幸福感的提高。

2021年8月，为了避免各个城市在推动城市更新过程中大拆大建从而引发新的城市问题，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）。2021年11月，住建部发布《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）（以下简称《通知》），提出第一批城市更新试点工作将在21个城市（区）开展，以此推动城市高质量发展。

《通知》中公布的第一批城市更新试点名单从地理区域分布来看，华北地区3个城市：北京、河北唐山、内蒙古呼和浩特；东北地区1个城市：辽宁沈阳；华东地区10个城市：江苏南京、苏州，浙江宁波，安徽滁州、铜陵，福建厦门，江西南昌、景德镇，山东烟台、潍坊；华中地区2个城市：湖北黄石、湖南长沙；西南地区3个城市（区）：四川成都，重庆渝中区、九龙坡区；西北地区2个：陕西西安、宁夏银川。

试点城市的分布覆盖了我国的北部、东部、中部和西部地区，具有较强的地域代表性，同时涵盖了一线城市、新一线城市、二线城市、三线城市和四线城市，这些城市中既有老工业城市（如：辽宁沈阳）、历史文化名城（如：江西景德镇）、风景旅游城市（如：福建厦门），又有国家中心城市（如：北京、四川成都等）。

第一批城市更新试点从2021年11月启动，主要围绕城市更新统筹谋划机制、可持续模式以及相应配套制度政策开展为期两年的试点探索，并推广试点经验。

二、城市更新试点现状及分析

截至目前，各试点城市已相继开展城市更新实践，并取得了阶段性的成效，形成的相关经验对于同类型城市的城市更新具有一定的借鉴和指导意义。

（一）城市更新试点现状

本阶段的城市更新试点工作以顶层设计为主，主要围绕地方性法规政策的制定、专项规划的编制推动城市更新工作统筹和体系化建设。本文梳理各试点城市从2021年11月至今在顶层设计方面制定和出台城市更新相关政策和规划文件的情况如下：

表：城市更新试点城市政策和规划文件制定情况

（二）试点城市政策法规亮点

21个试点城市在城市更新领域相继出台了政策法规，各城市均提出城市更新工作需要结合城市体检结果，用城市体检推动城市更新，体现出城市更新中问题导向的思路，通过城市更新解决城市规划建设管理中出现的问题。通过对试点城市的相关政策法规进行分析，梳理出以下亮点：

1、北京：推动社会资本和社会公众参与城市更新

《北京市城市更新条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）明确了城市更新的管理机制、城市更新的保障措施、城市更新的主体权责、城市更新的实施管理以及监督管理等内容。在城市更新的保障措施上，《条例（草案）》多次提及社会资本，《条例（草案）》第七条提到“鼓励社会资本参与城市更新活动”，同时在畅通参与渠道、支持公平竞争、依法保障权益上提出要求。《条例（草案）》第二十六条提到“引导社会资本参与”，通过税收优惠和金融支持的方式，为社会资本参与城市更新项目提供便利。《条例（草案）》第三十八条提到“支持社会资本开展更新房屋再利用”，从城市更新实施层面鼓励社会资本参与。

在推动社会公众参与城市更新上，《条例（草案）》从权利保障、制度建立、平台建设方面畅通社会公众参与渠道。《条例（草案）》第七条提到“保障公众在城市更新项目中的知情权、参与权和监督权”；第八条提到“建立责任规划师参与制度”，从而起到公众意见征集作用；第九条提到“建立全市统一的城市更新信息系统”，通过信息化手段畅通社会公众意愿表达渠道。

2、沈阳：充分利用零星土地进行改造更新

《沈阳市城市更新管理办法》第二十五条提出针对城市更新中的零星土地如“边角地”“插花地”“夹心地”，在土地使用上优先考虑绿化、口袋公园、环卫设施等，也可与周边用地整合用于完善片区公共服务设施。按照《沈阳市公园城市开新局启动期三年行动方案》要求，沈阳市今年将再建口袋公园1000个，继续为城市增绿。推进口袋公园建设是沈阳建设公园城市的应然要求，也是提升城市品质的必需之事。沈阳市在口袋公园建设过程中“见缝插绿”，充分利用拆迁腾退土地、边角地等，在提升沈阳绿化品质的同时兼顾城市更新需求，解决城市更新难点。

城市更新中的零星土地因为小而散的特点，在规划建设管理过程中存在较大难度，沈阳市将零星土地用于城市环境品质提升和公共服务设施完善，用绣花功夫破解城市更新难点，推动城市品质和功能提升。

（三）试点城市专项规划分析

目前编制城市更新专项规划的包括北京、唐山、沈阳、厦门、烟台、长沙和重庆渝中区。从以上城市编制的专项规划内容来看，主要是结合城市发展定位、城市空间结构和城市特点，明确城市更新目标、更新空间体系、更新策略、更新片区、重点项目等内容。

在以上内容基础上，各城市结合自身特点也提出了具有探索性、创新性的内容。例如，北京市在城市更新方法和路径方面，探索构建清单式管理的工作模式：一是通过体检评估形成街区问题清单，梳理存量资源清单；二是多元共治形成需求清单、愿景清单；三是征询多方意见、部门协同联动形成策略清单、政策清单；四是制定行动计划、合理安排时序形成任务清单、项目清单。唐山市将城市更新目标中的绿色城市和韧性城市目标进一步分解并量化，构建了城市更新指标体系，这些指标大部分来源于城市体检、相关规划等，主要包括开发强度、绿地面积、空气质量、水质达标、安全排查、设施覆盖、老旧小区改造、平台建设等指标内容。

三、经验总结

通过对城市更新试点城市现阶段发布的政策和规划文件进行分析，可总结现阶段城市更新试点工作经验如下：

一是依法依规推动城市更新，加强立法提供政策保障。城市更新的推进需要政策保障，通过法规政策的制定明确相关主体的责任、权利及义务，依法保障各方权益，提高社会主体参与城市更新的积极性。加强在城市更新领域的立法，让城市更新有法可依，可使土地、税收、金融等保障措施更为有力，社会主体参与渠道更为畅通，破解在规划建设管理过程中存在较大难度的问题，确保城市更新各项工作开展更高效。

二是城市体检助推城市更新，问题导向实现良性循环。各个城市的功能定位不同，城市问题治理的侧重点不同，因此要以问题导向为原则，建立清单式管理工作模式，综合运用城市体检结果，精准识别城市治理问题，重视“城市病”的解决。开展常态化城市体检工作，有助于实现从城市体检到城市更新的良性循环。在城市体检指标的基础上，可相应构建城市更新指标体系，使城市更新目标更加量化具体。

三是多元参与兼顾多方需求，共治共享城市更新成果。注重多元主体参与城市更新，鼓励企业单位、社会团体、居民共同参与，有助于政府更全面地摸清城市更新需求和愿景，兼顾和平衡多方位的利益需求，形成共建共治共享的氛围，有助于提升公众满意度。