导读：在人口老龄化深度演进的当下，“驿站式”养老作为北京市三级养老服务网络的重要一环，可以提供生活照料、康复护理、心理支持等多样化服务，正成为撬动居家社区服务提质增效的关键支点。2025年全国老年健康宣传周（6月23日-29日）以“银龄健康，从心启航”为主题，凸显心理健康与主动健康管理对老年群体的核心价值。民生智库民政老龄研究中心结合近年来的实践经验，对北京市养老服务驿站开展了调研，通过调研发现以及多年的研究成果，针对优化“驿站式”养老服务模式提出了五方面的政策建议。

关键词：养老服务、调研背景、调研发现、政策建议

一、调研背景

自2016年以来，北京市积极构建以区级养老服务指导中心为统筹、以街道（乡镇）区域养老服务中心为枢纽、以社区养老服务驿站为延伸的三级居家养老服务网络。据统计，作为养老服务体系中距离民众最近的一环，北京社区养老服务驿站从无到有、从有到强，截至2023年底全市累计建成运营1498家①。多年来，作为首都养老的重要创新，“驿站式”养老服务模式，积极发挥“社区养老”、“就近服务”的服务功能，积极参与社区的共建（养老服务驿站是服务管理网格化体系的重要组成）、共治（养老服务驿站是社区参与式治理体系的重要组成）、共享（养老服务驿站是社区老年人服务体系的重要组成），以便捷优质、就近精准的养老服务为核心，从供需两端有效整合了城乡社区周边丰富的为老服务资源，着力解决好老年人身边和床边的操心事烦心事揪心事，进一步健全了全市居家社区机构相协调、医养康养相结合的“三边四级”养老服务体系。

但根据有关资料反映，各养老服务驿站在基本养老服务对象的签约、服务提供等方面存在着极强的异质性。这其中，既有养老服务驿站的基本养老服务供给能力问题，也有养老服务驿站的基本养老服务供给意愿问题，更有老年人是否接受养老服务驿站服务的意愿问题。

为此，结合民生智库民政老龄研究中心近年来的有关工作，通过典型调研、访谈座谈、问卷调查、资料分析等方法，我们就“优化‘驿站式’养老服务模式，提升‘京’质养老效能”对北京市养老服务驿站进行了典型调研，包括自2022年12月以来分别对部分典型驿站（分别按照连锁驿站/非连锁驿站、城镇社区驿站/农村社区驿站、二环内/三环内/四环内/五环内/五环外驿站）以及部分老年人的重点调研。

二、调研发现

（一）现状分析

自朝阳区松榆西里社区创建北京市第一家养老服务驿站以来，2016年起，北京市开始在城乡推广养老服务驿站，北京市《关于开展社区养老服务驿站的建设意见》《社区养老服务驿站建设规划（2016-2020）》和《社区养老服务驿站运营扶持办法》等文件相继出台。2021年9月，北京市民政局、市发改委、市财政局、市卫健委、市市场监管局、市医保局等6部门联合印发新修订后的《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》（京民养老发〔2021〕154号），已于2022年1月1日正式实施。

此外，2022年10月，北京市民政局发布《北京市社区养老服务驿站服务质量星级评定管理办法（试行）》，以进一步完善全市社区养老服务驿站星级评定工作，全面提升驿站服务质量。

2022年10月，北京市民政局在西城区广安门街道启动了创新居家养老服务试点。通过轻资产低成本运营、提供实体化、专业化养老服务的“虚拟养老院”试点，北京市已形成了158项服务清单，涵盖生活照料、康复服务、心理支持等居家老年人多层次多样化的养老服务需求，进一步赋能社区养老服务驿站。

与此同时，《关于完善北京市养老服务体系的实施意见》的通知（京政办发〔2023〕25号）明确提出要“优化社区养老服务驿站功能定位，作为街道（乡镇）区域养老服务中心的延伸服务网点，就近就便提供巡视探访、助餐、助医、助浴、助洁等服务”，“优化居家社区养老服务供给体系”，“完善居家养老服务规范，健全服务监管和保险支持机制”。

目前，社区养老服务驿站已成为首都北京“京”质养老的重要阵地。据统计，截至2023年底，全市共有1498家社区养老服务驿站，其中，具备星级资格的社区养老服务驿站共有749家，包括三星级15家、二星级400家、一星级334家。

（二）问题分析

然而，通过调查发现，北京市养老服务驿站的发展仍然存在一些不平衡不充分的问题，尤其是居家社区养老服务体系还不够完善，在三级体系的服务递送、功能衔接以及街乡层面养老、医疗、助餐、物业等资源整合及其服务覆盖率、养老服务专业运营能力、居家社区养老动员等方面还存在一些难点、堵点和痛点。包括：

一是在养老市场中，政府和市场的权责尚未划分清晰。养老服务体系建设是一项系统复杂的社会工程，涉及政府、社会、市场、家庭和个人等各方主体，在养老服务的管理实践中仍然存在责任边界不清晰等问题，甚至在养老服务机构出现经营管理、安全纠纷等风险事件时，政府主管部门或行业监管部门往往也是过早介入、大包大揽，对养老服务机构运营主体与老年人家庭及其个人的正常法律协调造成影响，也使得养老服务机构运营主体、老年人家庭及其个人对政府产生依赖心理，从而不利于养老服务市场的营商环境。

二是养老服务产业尚未实现规模效应，缺乏可持续运营的能力。虽然已由北京能源集团牵头，于2022年1月组建了注册资本达10亿元的北京健康养老集团有限公司，但目前全市的养老产业，无论是轻资产、重资产，还是轻重资产并举的养老驿站运营模式，在盈利能力和持续发展上均面临挑战，短期盈利非常有限甚至亏损，尤其是大中型机构因固定成本无法摊薄而盈利表现更差，仅有部分小微型机构依托成本优势和政府补贴可实现微幅盈利。

三是对老年人的消费理念和消费习惯引导作用不足。首先，我国的儒家传统文化也使得当前的老年人在心理上接受机构养老的意愿较低，更倾向于居家养老，北京市民政局的最新调研也反映了这一局面②。其次，居家社区养老宣传引导不够。老年人受家庭观念和消费理念影响，对居家社区养老的认可度不高，对政府提供的基本养老服务接受程度底。

四是有效供给和有效需求存在错位。一方面，养老服务供给远远不及老年人口需求和新增数量，但养老机构床位空置高达60%③，表明有效需求的比例很低，消费需求未被有效激发。另一方面，区级养老服务指导中心-街道（乡镇）区域养老服务中心-社区养老服务驿站的“三级服务网络”的功能作用还有待发挥，在街乡、村居层面养老、医疗、助餐、物业等资源缺乏有效整合，服务供给既不够精准，专业性也有待提升。

五是养老服务专业人才队伍不足。由于养老服务工作者收入待遇低、社会地位低、晋升通道不畅，养老服务专业难以吸引优秀人才。而当前的养老护理员学历不高、综合素质和专业技能仍待提升，叠加过去新冠疫情的影响，从业人员流失严重，缺乏专业、稳定的服务供给人才队伍。同时，各级普遍存在养老服务工作人员队伍编制少、空编、缺编现象，人员调整变化频繁，一定程度影响工作开展。

三、政策建议

作为四级养老服务体系重要组成部分的养老服务驿站，具有“打通最后一米”、提供就近就便居家和社区养老服务的先天优势，是提供基本养老服务的主要阵地。为进一步创新养老服务驿站在社区社会治理中所发挥的作用，充分释放养老服务驿站扎根社区、深入群众的优势，提升居家和社区养老服务的获得感、幸福感和安全感，不断增强全市居家社区养老服务的高效供给和高质量供给，结合调研发现，民生智库认为：

（一）建立对居家养老政策的评估、反馈、修订等环节，完善政策过程

以老年人的需求为出发点，以老年人的服务为本，以此作为财政资金投入方向，量力而行，尽力而为，集中力量办大事、办紧要的事。

1.强化政策执行，发展基本养老和普惠养老。严格落实国家基本养老服务清单、《老年人能力评估规范》国家标准。动态调整驿站运营扶持办法，加大养老驿站日常监管和运营扶持力度，集中力量解决养老驿站规范化建设和持续性发展问题，让驿站成为老年人的养老顾问乃至养老管家，有效连接政府政策、市场服务、社会援助，增加养老服务驿站基本服务的政策吸引力。大力培育专业化服务机构和服务人才，扩大养老服务供给，提高居家养老服务专业能力和服务质量。鼓励符合条件的街乡探索建立以失能失智老年人照护需求满足程度为主要指标的居家社区养老服务考核标准并纳入“七有五性”考核。

2.优化调整居家社区养老方面的支付方式。建议加强长期护理保险制度创新改革，加大试点与推广，秉持保险给付对失能失智老年人照护的明确导向，推动社区养老向专业化转型、持续化发展。引导养老服务机构增加长期护理服务供给，重点支持长期护理服务发展。持续完善“养老家庭照护床位”制度，将居家开展的基本医疗照护费用纳入长期护理保险基金支出范围。研究居民家庭可负担、财政支持可持续的筹资机制，鼓励社区邻里和家庭成员之间互助照护，稳步将城乡居民纳入长期护理保险加以保障。

3.酌情配齐养老服务驿站的建设短板，优化空间布局。包括：加密养老服务驿站布局，探索“一址多用”、“一站多点”、“合署办公”和“人才共用”等；建立健全养老服务驿站退出机制，对于不符合发展需求、服务能力不强、水平不高、服务覆盖率低的驿站，可通过基本养老服务对象的流转、服务的共享等，由相邻的或其他运营能力强的养老服务机构进行托管或代管。

（二）进一步优化养老服务体系结构，夯实就近精准的养老服务

1.进一步明确养老服务体系各主体（政府、社会、市场、家庭和个人）权责利。首先，明确各方在工作推进中的作用定位，明晰职责边界，强化政府在制度建设、兜底保基、政策引导等方面的职责，引导社会力量、社会组织在行业自律、行业监管、慈善公益等方面的作用，发挥市场在养老服务资源配置中的决定性作用，规范家庭和老年人的养老主体作用和基础性作用，同时倡导老年人能动性和创造性，发扬老年人互助养老的精神。其次，必要时制定出台专项规章、指南或规范性文件，就政府各部门介入养老服务领域监管的程序进行明确界定，避免政府“大包大揽”。

2.不断完善四级养老服务体系。第一，指导并强化区级养老服务指导中心统筹指导功能，发挥全区养老服务资源整合、信息平台推广应用、行业监管指导作用。第二，持续建设街道（乡镇）区域养老服务中心，明确功能定位、建设规范、服务清单、验收程序及考评标准。第三，健全统筹招募机制，探索将街道（乡镇）区域养老服务中心、新建小区配套养老设施、社区养老服务驿站等区域养老服务资源统筹打包招募服务运营商，推进品牌化、连锁化、集约化运营。

3.扶持并推动机构养老专业化和床位优化。其中，专业化方面包括标准化、高质量的养老服务内容、养老服务模式及其协作模式创新，比如，可借鉴“教育集团”“医共体”等模式，充分发挥养老机构在区域（包括养老服务驿站、家庭养老以及其他水平较弱的养老机构）养老服务专业化、养老服务资源统筹与协同等方面的引领作用；床位优化主要指的是增加或改造成面向失能失智老年人的护理型床位。

（三）大力发展银发经济，助力养老服务产业做大做强

1.强化顶层设计，增强养老产业发展可持续性。按照“北京市加快建设全球数字经济标杆城市”“北京市国际创新中心建设”的建设要求，研制出台北京市“银发经济发展行动计划”，强化市场供给，多举措推动形成产业链系统。持续探索北康养e家、养老服务“家年华”、养老服务大集、“养老联合体服务集市”等模式，通过政策鼓励、资源集中、引领投入、融合发展的方式，重点以盘活“僵尸驿站”、其他社区养老配套设施等存量资源为主，推动全市康养产业可持续发展。

2.加强对银发经济概念的解读与宣传。将老年人作为具有拉动经济增长效应的积极、正面的因素，正确引导老年人消费行为，培养消费习惯。推进“最美家庭”活动和“好家风好家训”宣传展示活动。拓展老年大学（学校）办学渠道，推动老年大学办学点、学习网点向边远地区、农村和城市社区延伸，逐步提高老年教育覆盖率。

（四）厘清居家社区养老服务定位，提升专业化水平

1.明晰居家社区养老服务的政策定位。居家社区养老应首先明确为由专业养老服务机构提供的以失能失智老年人照护为核心，为失能失智老人提供的日托、短托以及为居家失能失智老年人提供入户照护服务和康复护理服务，强化其专业性定位。这其中，应全面推行以自理程度评估为依据，以补贴需方为主，鼓励社区养老服务机构聚焦失能失智老年人的照护。对于社区中较为健康老年人提供的休闲娱乐、文化体育活动、老年教育、心理咨询、法律咨询等区别于老年人照护的内容在社区层面进行整合，从社区服务体系建设角度加以完善。这一方面是因为老年人原本就是社区服务、社区参与的重要主体，另一方面可以避免过度强化老年人的特殊性，丰富社区服务与社区参与的内容，真正实现老有所为。

2.明确养老服务驿站职责定位，持续推进驿站改革提升、规范建设、清理退出等专项行动。按照“分片督办、分类管理”的原则，加大养老驿站日常监管和运营扶持力度，集中力量解决养老驿站规范化建设和持续性发展问题，让驿站成为老年人的养老顾问乃至养老管家，有效连接政府政策、市场服务、社会援助。其中，重点是建立健全养老服务驿站与街乡、村居的高效沟通协调机制，进而提升辖区居民对养老服务驿站的信任度及其黏性。

3.强化社区居家养老服务队伍建设。全面启动家庭照顾者支持计划，实施家庭照料者培训项目，提升家庭照护技能，并允许符合条件的家庭照护者在能力允许的情况下为他人开展有偿照护服务。探索“基本工资+护理费提成”的薪酬管理模式，不断增强护理人员的收入及其稳定性。将社区居家养老服务发展与社区治理、社会参与相结合，有效挖潜社区照护人力潜力。有效推进北京市养老志愿服务“京彩时光”，充分调动各种社会力量，积极推动社区志愿服务、互助养老服务常态化发展。

（五）强化创新试点与示范推广，进一步释放养老服务改革与发展动能

1.创新居家社区养老服务模式。依托四级养老服务网络，构建政府引导、市场化运作、企业化运营的居家养老服务供给网络。以街道（乡镇）为基础单元，系统设计居家养老服务设施布局和服务供给。研究推进北京市智慧养老行动或在较为成熟的朝阳、海淀等区开展试点，完善社区居家养老的数据信息平台，加强对社会、对老年人关于养老数据的统计分析与应用，精准掌握养老实际需求，为居家社区老年人提供专业化、精准化、品质化、亲情化的居家养老服务。鼓励利用生态涵养区待转型的培训疗养机构等乡村资源，建设环境优美、生活便捷、设施与服务配套的异地康养社区。

2.持续推进试点示范建设。加快物业服务+养老服务、创新完善养老服务模式试点、全国示范性老年友好型社区、老年友善医院建设、居家和社区养老服务能力提升行动等试点建设，统筹业内优秀的养老服务团队，聚合业内优质的养老服务资源，推进北京市创新居家养老服务模式试点项目在更大范围内和更广深度内落地。

参考文献：

① 北京市老龄事业发展报告（2023）

② 有子女还要雇人照料？专家：打通养老服务“最后一公里”需改变观念 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1768640228898344268&wfr=spider&for=pc

③ 北京养老机构床位总体入住率仅38%，委员这样建议 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1770453517600631107&wfr=spider&for=pc