导语：在建设美丽中国与推动高质量发展的双重战略目标背景下，生态环境分区管控已然成为优化国土空间开发保护格局、协同推进降碳、减污、扩绿、增长的重要制度性手段。本文基于生态环境分区管控“明底线、划边框”的基础性定位，系统阐释其作为空间治理“战略蓝图”的制度演进过程以及现实意义，深入剖析当前体系建设在全要素覆盖、高精度管理与监督执法应用等方面所面临的工作问题，并从完善全要素覆盖体系、强化模型本地化应用、推动监督执法与分区管控联动三方面，提出持续推动生态环境分区管控动态更新与实施应用的针对性对策，为持续推进生态环境分区管控体系建设提供参考建议。

关键词：生态环境分区管控；三线一单；空间治理

引言：

在生态文明建设的整体布局中，协调保护与发展的空间关系是重要议题。生态环境分区管控并非简单的环境功能区划叠加，而是以保障生态功能、改善环境质量为核心，系统集成生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线（简称“三线”），并据此划定优先保护、重点管控、一般管控三类环境管控单元，在单元内制定差异化生态环境准入清单（简称“一单”）的空间治理方案。

作为空间治理的关键工具，其“战略蓝图”的价值集中体现在两方面：一是筑牢生态安全底线。通过识别并划定优先保护单元，将生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等需重点保护的区域严格保护起来，维护国家生态安全格局。二是引导绿色低碳发展。通过划定重点管控单元，针对发展矛盾突出的区域强化环境约束，引导产业科学布局、有序转移，真正实现从“末端治理”向“源头预防”的战略转型。

一、生态环境分区管控的制度演进

生态环境分区管控的制度建设，历经从试点先行到全面覆盖，最终上升至国家法律层面的深化进程，呈现出清晰的“实践探索—制度初建—法治固化”路径。

（一）地方先行与体系初构（2018—2021年）

2018年6月，中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出应加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，并制定生态环境准入清单。该文件的发布标志着“三线一单”治理模式步入实质性探索阶段。2020年，长江经济带11省（市）及青海省作为“第一梯队”率先完成“三线一单”成果编制与发布，此后其余19省份相继开展生态环境分区管控方案编制工作，至2021年底，全国31个省份均发布了生态环境分区管控方案，初步构建起覆盖全国的生态环境分区管控体系架构。

（二）制度初建和动态更新（2021—2023年）

2021年，生态环境部发布《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》（环环评〔2021〕108号），明确提出要完善制度建设，适时启动技术指南修订、加强实施成效评估、构建更新调整机制。这一文件标志着生态环境分区管控从成果编制转向落地实施与动态完善的新阶段，分区管控制度初步建立。2023年，生态环境部印发《2023年生态环境分区管控动态更新工作方案》（环办环评函〔2023〕81号），要求落实国土空间总体规划、“十四五”生态环境管理要求。由此，全国各省市开展生态环境分区管控第一轮动态更新，更新的主要内容为衔接国土空间总体规划划定的生态保护红线、自然保护地体系调整、城镇开发边界等空间体系变化，以及“十四五”生态环境质量目标和相关环境保护要求。

（三）法治保障与深化推进（2024—2026年）

2024年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强生态环境分区管控的意见》，将“三线一单”从前期的技术性探索工作，正式确立为国家层面的环境管理制度。随后，《生态环境分区管控管理暂行规定》等配套文件出台，明确了责任主体、工作流程和监管要求。2025年12月，生态环境部发布《生态环境分区管控技术指南 总纲》（HJ1430-2025），规定了开展生态环境分区管控工作的总则、工作程序、主要内容和技术要求。2026年3月，《中华人民共和国生态环境法典》审议通过，明确规定生态环境分区管控制度，要求设区的市级以上政府制定和调整管控方案，使其获得了坚实的法律保障。

二、生态环境分区管控的现实意义

生态环境分区管控并非单纯的“划定区域”与“制定条款”，而是提升国土空间治理能力、协同推进高水平生态保护与高质量经济发展的关键举措。

（一）筑牢生态安全屏障，夯实可持续发展基础

传统环境管理大多聚焦于单个项目的末端治理与审批环节，难以从宏观空间维度规避布局性、累积性环境风险。生态环境分区管控通过优先划定生态保护红线，并将其作为优先保护单元的重点，把山水林田湖草沙视为有机整体开展系统保护，从而在空间维度上有效规避布局性环境风险。通过划定水、大气、土壤等环境质量底线，从宏观层面确定环境容量，明确环境质量目标与污染物允许排放量，从而在时间维度上规避累积性环境风险，为区域长远发展留存不可替代的生态资本。

（二）优化产业发展格局，实施精准科学差异化管理

分区管控通过对不同单元实施“差异化准入清单”，为产业布局提供了明确的“正面清单”和“负面清单”。在重点管控单元（如工业园区、城镇开发区），聚焦突出生态环境问题强化污染物排放管控，引导产业集聚、提标改造、节能降碳；在优先保护单元（如饮用水源地、自然保护区），重点进行生态修复和功能维护，严格禁止或限制开发性、生产性活动。这种差异化策略有效避免了“一刀切”的管理模式，倒逼落后产能退出、新兴产业科学布局，使有限的治理资源能够精准投放，显著提升了环境治理的针对性和实效性。

（三）衔接多元治理目标，强化政策协同效能

生态环境分区管控的成果不仅能直接指导规划环境影响评价、项目环境影响评价，还能服务重大发展战略、重大生产力布局和重大规划编制，同时可与排污许可、碳达峰行动、污染防治攻坚战、自然保护地管理等多项政策深度衔接。例如，在长江经济带、黄河流域等区域重大战略实施中，分区管控被用于引导产业优化布局和有序转移，防止污染溯河而上。同时，它为地方政府招商引资、项目选址选线提供明确的环境准入研判服务，有助于激发经营主体活力，优化营商环境。

三、当前分区管控体系建设的实践现状与工作挑战

在国家政策的有力推动下，各地已基本完成生态环境分区管控方案的编制工作，进入成果应用与动态更新阶段。然而，从实际运行效果来看，生态环境分区管控仍面临一些工作挑战。

（一）实践现状：成果基本落地，应用场景初显

目前，全国范围内已基本实现省、市两级方案的全覆盖，制度框架得以确立。在成果应用层面，生态环境分区管控正逐步融入环境管理、综合决策等多项工作。其一，支撑环境管理，与规划环评、项目环评深度衔接，成为源头预防的关键依据。其二，服务综合决策，与国土空间规划协同试点正在推进，共同支撑重大生产力布局的优化。其三，赋能数字治理，国家和省级信息平台已建成，部分省份实现了“一张图”可视化管理，为智能分析与决策提供支撑。

从地方实践来看，多地结合自身发展特点探索出各具特色的应用模式。例如，部分省份将分区管控成果嵌入投资项目在线审批监管平台，实现项目环评审批中环境准入条件的自动识别与提示，有效提升了审批效率和规范性；同时，结合本地水、大气重点要素特征问题及实际管理需求，针对性地加强了环境管理方面的应用。此外，在生态空间管理、交通运输结构优化等方面，生态环境分区管控直接或间接发挥了一定指导作用，主要体现在支撑相关领域规划及政策方案制定。这些实践不仅验证了分区管控的实用价值，也为其进一步深化应用积累了宝贵经验。

（二）工作挑战：全要素覆盖、高精度管理与监督执法应用有待加强

现有生态环境分区管控成果未纳入新增管控要素。目前生态环境分区管控划定时考虑的要素包含大气环境、水环境、土壤环境、海洋环境等（部分地区包括含地下水），而2025年12月发布《生态环境分区管控技术指南 总纲》（HJ1430-2025）将地下水环境、声环境、减污降碳、重金属环境风险等均纳入生态环境分区管控划定内容。当前多数已完成的管控成果未及时纳入新增管控要素，导致管控单元环境问题识别不全面，部分区域环境准入要求未能覆盖新增环境要素管控措施。

对环境要素高时空精度管理的支撑有待持续提升。各地区域河流水环境、局部大气环境的问题复杂，根据现行的生态环境分区管控划定技术规范，现阶段区域水环境与大气环境管控分区划定的尺度相对较大，以五年期考核目标为基础的研究相对粗放，管控要求的时空精细度不足。此外，部分地区的准入清单编制较为粗放，与本地突出的、结构性的生态环境问题结合不够紧密，管控单元措施的精准化程度不足、差异化不明显。

在环境监督执法中尚未得到普遍应用。目前生态环境分区管控实施应用的跟踪评估主要包括“落实国家重大战略，服务综合决策；严格环境准入，促进绿色低碳发展；优化营商环境，提升管理效能；严守生态保护红线，维护生态安全格局；推动环境质量改善，提升城乡人居环境品质；强化生态环境保护政策协同，健全源头预防体系；加强生态环境问题线索筛选，为督察执法提供支撑；助力生态文明示范创建，支撑美丽中国建设”等8个主要方向，涉及多个领域，但日常开展的生态环境执法和生态环境保护督察工作，与生态环境分区管控衔接较少，除生态环境保护督察制度中缺乏与生态环境分区管控制度联动要求外，现实工作中也缺乏生态环境分区管控实施动态监管的有效路径，生态环境分区管控中问题单元的筛查、关键问题原因的研判，还不能为环境督察执法提供支撑。

四、持续推进生态环境分区管控动态更新和实施应用

针对生态环境分区管控实践现状以及当前面临的挑战，需从完善全要素覆盖体系、强化模型本地化应用和推动监督执法与分区管控联动三方面进行系统推进，以促使生态环境分区管控体系更为成熟，应用更具落地性。

（一）完善生态环境分区管控全要素覆盖体系

针对现有生态环境分区管控成果管控要素覆盖不全的问题，要严格按照最新出台的《生态环境分区管控技术指南 总纲》要求，开展生态环境分区管控新一轮更新调整，有序将地下水环境、声环境、减污降碳、重金属环境风险等新增管控要素纳入管控体系，补充完善现有管控单元的问题识别和管控要求，填补现有管控体系的要素缺口，实现生态环境管控要素的全类型覆盖。

（二）强化重点环境要素模型本地化应用

为应对2026年环境空气质量标准和最新环境质量目标，鼓励地方结合区域环境特性，构建高分辨率污染源清单、环境容量核算模型以及资源承载评估模型，例如清华大学研发的人工智能大气化学大模型——清风大模型，实现污染物浓度对前体物排放变化的快速响应，对环境质量底线进行科学量化。在此基础上，针对水、大气等突出环境问题较为突出的区域，结合不同季节、不同河段的环境管理需求细化管控要求的时空精度，进一步细化管控单元尺度，增强准入清单与本地结构性环境问题的匹配度，提升管控措施的差异化与精准性。

（三）推动监督执法与分区管控联动

针对现有生态环境分区管控成果管控在环境监督执法应用不普遍的问题，要建立生态环境分区管控与生态环境监督执法、督察的联动路径。一是将分区管控成果纳入日常执法与督察工作流程，加强问题单元筛查、关键问题的原因研判，为精准执法督察提供支撑，推动分区管控成果真正落地到日常环境管理实践中。二是建立督察反馈与管控动态更新的联动路径，生态环境保护督察在地方发现的环境问题，应当与生态环境分区管控单元进行空间比对，分析问题成因与所在单元管控要求之间的关联，为管控方案的动态调整和跟踪评估提供线索。

结语：在建设美丽中国与推动高质量发展的双重战略目标背景下，生态环境分区管控已成为优化国土空间开发保护格局、协同推进降碳、减污、扩绿、增长的重要制度性手段。目前，各地虽已完成初步的生态环境分区划定工作，但要使这一“战略蓝图”在发展进程中切实发挥“刚性约束”与“强力引导”作用，仍需在完善全要素覆盖体系、强化模型本地化应用和推动监督执法与分区管控联动层面持续推进，加强生态环境分区管控动态更新和实施应用，使生态环境分区管控成为实现人与自然和谐共生现代化的坚实支撑力量。