导语：随着城市人口不断增加，如何保障城市居民的“菜篮子”供应，成为现代城市治理的重要课题。近年来，在国家政策支持和技术进步推动下，都市设施农业快速发展，智能温室、植物工厂、垂直农业等新模式不断涌现。从北京、上海到广州、深圳，各大城市纷纷布局现代设施农业。都市农业正从传统的城郊农业，逐步走向科技化、智能化和多功能融合的新阶段。本文结合政策与城市实践，分析我国都市设施农业的发展现状、面临挑战及未来趋势。

关键词：都市设施农业 农产品供应

截至2024年末，我国城镇常住人口已达 9.44亿人，城镇化率达到 67%^①，对安全、优质农产品的需求持续攀升。与此同时，国家出台《“十四五”全国农业农村现代化规划》《全国现代设施农业建设规划（2023—2030年）》等政策，将设施农业明确为城市周边高效、绿色农产品供给的重要抓手，各地配套专项规划和行动方案陆续出台，都市设施农业迎来新的发展窗口期。

现代设施农业通过信息技术、生物技术和工程装备，为农业生产提供可控环境条件，在一定程度上摆脱自然条件限制，实现高效生产。受大型城市周边生态和用地约束影响，都市设施农业以设施种植为主，本文亦以此为主要研究对象。

一、都市设施农业发展的驱动因素

我国设施农业发展迅速，2022年我国设施种植面积达4270万亩，占世界设施农业总面积的80%以上，已成为设施农业第一大国^②。未来几年，预计都市设施农业将快速发展，主要受以下四方面因素驱动。

图 都市设施农业PEST分析

1. 政策驱动：为都市设施农业发展提供制度保障

我国高度重视都市设施农业发展，将其纳入乡村振兴和都市现代农业体系的重要组成。自2020年以来，《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《“十四五”全国农业农村现代化规划》《全国设施农业发展规划（2023—2030年）》等政策文件陆续出台，强调在城市周边发展高效设施农业、保障“菜篮子”产品供给，推动农业高质量发展。同时，地方政府也出台土地、财政、用能等支持政策，设立农业科技园区、农业示范带等试点，有效激励都市农业项目落地与规模化扩展。

2. 市场需求：推动设施农业走向集约高效

我国拥有世界上数量最多的大城市和城市人口，且仍具提升空间。按城区常住人口统计，截至2023年底，常住人口超过500万的城市有29个，超过1000万的城市有11个^③，形成巨大的高品质农产品消费市场与稳定需求预期。除个别城市严格控制规模外，多数大城市仍通过产业升级与公共服务优化持续吸纳人口。

大型城市人口消费能力高，对安全、优质、多样化农产品需求日益增长，形成稳定的高附加值市场。设施农业以其高产、高效、可控的特点，能够在有限空间实现最大化经济产出。加之都市土地资源稀缺、租金成本高，倒逼农业向科技密集型和资本密集型转型，催生智慧温室、垂直农业、循环农业等新业态。此外，都市农业还具备观光、研学、康养等多重经济功能，成为城市休闲消费的新增长点。

3. 消费升级：拓展都市农业多元功能

居民健康意识提升和消费结构升级，推动都市居民从“吃得饱”向“吃得好、吃得安心”转变，对绿色、有机、可追溯农产品的偏好明显上升。同时，城市居民对农业的功能认知也在扩展，农业不再仅是生产手段，都市设施农业还承载了科普教育、休闲观光和社区融合等社会功能，满足了城市居民体验自然、亲子互动的精神文化需求。

4. 技术进步：提升设施农业生产效率

以智能感知、物联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术广泛应用于都市设施农业，推动种植环境智能调控、水肥精准管理、病虫害自动识别等技术快速落地。LED植物照明技术的成熟和成本下降，突破了自然光的限制，使室内垂直农场成为可能。无土栽培技术（水培、气雾培）和自动化装备的应用，不仅大幅提高了生产效率和资源利用率（节水90%以上），也显著降低了对劳动力的依赖。这些技术的集成创新，共同构成了都市设施农业高效、可持续发展的技术基石。

二、都市设施农业发展现状

在政策支持、市场需求与技术进步等多重因素推动下，我国大城市纷纷加快布局都市设施农业。不同城市根据自身资源禀赋、产业基础和城市定位，在设施农业发展方向和重点领域上形成了各具特色的发展路径。以北京、上海、广州、深圳四个超大城市为例，可以较为典型地反映我国都市设施农业的发展重点和模式差异。

表 “北上广深”四大城市设施农业发展重点对比

可以看出，各城市资源禀赋、经济水平差异，各城市的设施农业发展重点呈现一定差异。但也有一些共同特点，主要有：

1．科技成为设施农业高质量发展的关键引擎

智能化、数字化与科技创新正成为都市设施农业发展的核心动能。上海市提出设施农业要实现“四高”——高科技、高投入、高产业、高效益。从具体实践来看，这些超大城市普遍推动物联网、传感器、大数据、智能控制系统等技术在种植、环境调控、质量管理等环节深度应用，实现从人工经验向数据决策转变。同时，大城市依托科研院校、农业科技企业资源，聚焦种质培优、智能装备、系统集成等领域，推动科研成果转化落地，科技赋能已成为提升都市农业竞争力和可持续性的关键路径。

2．农产品供给向精品化、特色化转变

随着城市居民消费不断升级，大型城市设施农业不再仅追求产量，而是更加注重产品的“精品化、差异化、高端化”。各地出台政策引导支持发展绿色、有机、无公害蔬菜，培育一批具有地方特色的农业品牌，满足多样化、高品质、定制化的消费需求，推动本地设施农业产品实现优质优价。如杭州大力发展生态农业和地标农产品，支持建设高端蔬菜、食用花卉等特色品类的智慧温室，提升农产品附加值；成都则依托“川字号”品牌打造都市绿色食品示范供应链，发展高品质、特色化的果蔬类产品。

3．推动农业与城市空间深度融合

都市设施农业日益呈现“复合功能”特征，突破单一生产模式，向休闲观光、研学教育、健康餐饮等方向拓展。各地积极打造农业主题园区、社区共享农场、屋顶农业等新业态，促进设施农业与城市生态、文化、生活的融合发展，增强城乡互动与市民认同感。如重庆推动“山地设施农业+生态景观+乡村旅游”联动发展，在主城周边建设农业体验式公园与亲子研学基地；武汉打造“农业+教育+社区”融合场景，布局社区共享菜园与智慧农坊，实现农业服务直达居民生活圈。

4．探索集约高效的土地利用模式

大城市土地紧张对设施农业提出更高要求，各地积极探索节地型、集约化发展路径。上海、天津等地则积极利用边角地、城市更新用地发展设施农业，有效盘活城市碎片空间，提高单位面积产出，构建适应超大城市格局的农业空间新体系；成都探索“工厂化农业”模式，在都市圈布局集成化种养基地，实现水肥一体、封闭循环、标准化运作。

三、都市设施农业发展面临的难题

1. 用地问题突出，制约项目落地与规模扩张

都市设施农业发展长期面临用地供给不足的瓶颈。

一是城市土地资源紧张，设施农业在国土空间规划中尚未形成独立用地类型，多以“园艺用地”“设施蔬菜基地”等形式推进，合规性和审批流程较为复杂。在部分城市，设施农业建设仍涉及农用地转建设用地审批，周期较长，影响项目落地效率。

二是部分项目位于生态涵养区、基本农田保护区或城乡结合部，受到耕地保护红线和生态管控政策约束，可利用空间进一步压缩。同时，土地租赁成本高、租期不稳定，也在一定程度上影响了经营主体的投资意愿。

三是设施农业用地普遍呈现地块分散、规模偏小的特点，不利于统一规划和集约化建设。以成都、广州、南京等城市为例，部分设施农业园区呈“插花式”布局，配套基础设施建设成本较高，制约了产业集聚发展。

总体来看，缺乏明确的用地政策支持和连片发展的空间规划安排，成为制约都市设施农业高质量发展的重要因素。

2. 人才制约明显，高端人才与一线劳动力均较为紧缺

虽然大城市人才资源丰富，但农业领域高素质人才仍相对不足。

一方面，农业人口老龄化明显，本地农业劳动力持续减少，加之城市生活成本较高、农业劳动强度较大，企业普遍面临“招工难、用工贵、留人难”等问题。

另一方面，现代设施农业对专业化人才需求不断提高，涉及温室建设、智能装备运维、经营管理和市场营销等多个领域，但相关人才培养体系尚不完善。一些现代农业园区虽具备先进设施设备，但难以吸引稳定的农业科技人才长期参与运营。

3．产业链发展不平衡

当前多数城市设施农业仍以种植生产为主，加工、物流、品牌营销和技术服务等环节发展相对滞后，产业链条较短，产品附加值有待提升。

同时，农业社会化服务体系仍不完善，病虫害监测、技术服务、金融保险等支持服务供给不足，难以满足园区和经营主体精细化管理的需求。整体来看，设施农业尚未形成从研发、生产到加工、销售的完整产业链，产业协同水平有待进一步提升。

4. 成本压力大，投资强度高、回报周期长

都市设施农业具有高投入、高技术的特点，建设和运营成本明显高于传统农业。智能温室、环境控制系统和自动化设备投资较大，部分核心设备仍依赖进口，维护成本较高。同时，电力、水源、人工和土地租金等运营成本持续上升，使部分项目面临较大的经营压力。

根据民生智库调研，标准化智能温室投资成本一般为每亩30—60万元，回本周期通常在3年以上。对于中小经营主体而言，在缺乏财政补贴或金融支持的情况下，投资意愿相对谨慎。

此外，农产品价格波动和销售渠道不稳定也增加了经营不确定性，一旦出现技术故障或市场滞销，容易形成经营风险。

因此，在解决上述问题的同时，都市设施农业也将在发展模式和技术路径上不断探索新的方向。

四、都市设施农业发展展望

在政策支持、市场需求与技术进步的共同推动下，都市设施农业正进入新的发展阶段。未来一段时期，随着城市化进程持续推进和农业现代化水平不断提升，都市设施农业呈现以下几个重要发展趋势。

1．融合发展：多业态深度融合，重构农业价值边界

都市设施农业将加速突破单一生产功能的局限，向“农业+”方向深度拓展，形成一二三产融合发展的新格局。

在生产端，设施农业将与加工环节无缝衔接，推动“产地初加工+中央厨房+冷链配送”一体化布局，实现农产品从“田间”到“餐桌”的高效转化。在服务端，设施农业园区将叠加休闲观光、科普教育、农耕体验、健康餐饮等多元功能，涌现出一批“农业+研学基地”“农业+都市公园”“农业+共享社区”等融合业态。

2．绿色生态：构建低碳循环的都市农业发展模式

在“双碳”目标和生态文明建设背景下，绿色低碳将成为都市设施农业的重要发展方向。通过推广节水灌溉、循环农业、绿色防控和资源综合利用等技术，设施农业能够显著提升资源利用效率，减少农业生产对环境的影响。同时，通过发展生态农业园区、绿色农产品生产基地和农业碳减排项目，都市设施农业将逐步构建起资源节约、环境友好的绿色发展模式，成为城市生态系统的重要组成部分。

3．科技创新：以前沿技术推动农业生产方式变革

科技创新始终是都市设施农业发展的核心动能，未来这一趋势将更加突出。设施农业将更加依赖智能感知、精准控制和数据驱动决策，实现种植环境智能调控、水肥精准管理和生产过程自动化。同时，垂直农业、植物工厂、智能温室等新型农业形态将进一步发展，推动农业生产效率和资源利用效率显著提升，加快形成以技术驱动为特征的农业新质生产力。

4．区域特色：因城施策形成差异化发展格局

我国城市资源禀赋、经济水平、消费结构差异显著，未来都市设施农业将更加注重与城市定位的精准匹配，形成各具特色的发展路径。例如，上海作为国际化大都市，更加注重智慧农业和高端设施农业的发展，提升城市农产品供应品质与科技示范能力；广州依托岭南农业资源优势和粤港澳大湾区市场需求，推动特色农产品品牌建设和数智化农产品供应链发展；部分北方城市则更加突出设施农业在冬春蔬菜保供方面的功能。未来，各城市将根据自身定位，探索形成差异化的发展模式，推动都市设施农业实现特色化、区域化发展。

五、智库思考与建议

1. 加强科学规划，统筹土地与空间布局

建议在国土空间规划中统筹考虑都市设施农业用地保障，将其纳入城市农业发展专章或专项规划，明确发展区域、功能定位、规模边界与产业布局。设施农业涉及多类型用地、生态约束和城乡边缘区的协调利用，亟需在项目前期加强土地资源调查与发展潜力评估，科学研判适宜区域与可开发规模，对于已经投入使用的设施用地，也应该评估其使用效益，确保用地合理。

2. 加强人才培养与引进，完善用工机制

针对高素质技术和管理人才“双短缺”问题，建议构建“本地培养+外部引进+灵活用工”多元化机制。支持本地高校、科研机构设立设施农业相关专业或实训平台，推动用工企业与职业教育深度合作；鼓励引进农业科技领军人才及项目经理人；探索“农业服务外包”“季节性用工联盟”等新模式，缓解城市周边劳动力不足问题。

3. 优化政策支持体系，构建多元保障机制

设施农业具有前期投资大、风险高、回报慢的特点，建议各地健全财政、金融、土地、技术等配套政策，增强产业可持续发展能力。加快建立设施农业专项扶持资金，重点支持智能温室、节能改造、绿色认证、品牌培育等方向；鼓励地方创新“财政+金融+保险”联动机制，推动设施农业纳入信贷优先支持和农业保险覆盖范围，提升投资主体信心和抗风险能力。

4. 推动全链条发展，补齐加工与流通短板

建议围绕设施农业构建“育种—种植—加工—销售—服务”全链条产业体系，重点补齐初加工、仓储、冷链、品牌营销等薄弱环节。支持发展统一采收、包装、分级、检测、销售等共享平台，引导龙头企业或园区主体开展统一销售和订单农业，提升议价能力。同时加快构建面向中小主体的农业社会化服务体系，提升园区综合运营效能和市场竞争力。

5. 促进农业与城市融合，拓展设施农业多元功能

建议结合城市公共空间、社区建设和生态修复需求，推动设施农业融入城市整体功能体系。支持发展屋顶农业、社区共享菜园、都市农业公园等新业态，增强农业的教育、康养、观光等服务功能；鼓励园区与学校、街道、企业等共建共享绿色空间，提升城市居民的参与感和生态获得感，拓展设施农业的公共价值与社会效益。

注：

① 数据来源：““17+1” 中国千万人口城市增员”， 中国经济网，2025年3月14日。

② 数据来源：“农业发展阔步前行 现代农业谱写新篇——新中国75年经济社会发展成就系列报告之二”，国家统计局网站，2024年9月10日。

③ 数据来源：“城市不仅要有高度，更要有温度”，人民日报，2025年07月15日。