导读：2025年是我国人力资源社会保障系统坚持就业优先战略，统筹谋划、全面布局高质量充分就业工作的关键一年，在就业工作整体承压、结构性矛盾突出的形势下，持续推进高质量充分就业工作。国家层面深入挖潜扩容，稳定就业基石；重点省市健全顶层设计，推动制度服务创新，在完善就业服务体系、开展就业影响评估、强化重点群体服务、加强新就业形态权益保障方面重点突破，为经济社会的高质量发展筑牢了坚实的民生根基。本文分析2025年度就业形势及各地探索实践，并提出2026年度展望，为各地就业工作突破提供参考。

关键词：高质量充分就业 就业优先战略 2026年就业工作展望

一、2025年回顾

回顾过去一年，我国就业工作呈现出“国家宏观指引与地方微观创新紧密结合”“传统服务加固与新兴领域突破并行”的鲜明特征，高质量充分就业在复杂的宏观环境中展现出强大的韧性与活力。

（一）承压下，夯实基础

经济发展动能减弱，就业工作全面承压。2025年度经济发展内外部环境复杂，增长动能减弱，消费持续乏力，产业转型加速，人工智能等技术变革进一步推进就业转型。就业总量、结构、质量全面承压，总量方面，高校毕业生人数持续攀升，用工单位招聘谨慎，需求收缩，规模扩容难度加大；结构方面，制造业、现代服务业带动就业能力减弱，批发零售、住宿餐饮等传统服务业面临转型期，用工方式及劳动权益保障难度较大；质量方面，当前劳动力市场供求关系变化，用工单位降本增效压力大，劳动者面临裁员、降薪及“内卷式”竞争等困境，就业体感不佳。

面对复杂变局，国家层面“保基础、强服务”的导向贯穿始终。经济发展是扩大就业的根本途径，岗位供给是稳定就业的基础，在高质量充分就业总体目标下，推进重点领域扩容挖潜，稳定就业总体大局，健全就业公共服务体系，夯实就业服务基础。国务院就业促进和劳动保护工作领导小组印发《加力重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业岗位挖潜扩容 支持重点群体就业创业实施方案》，通过加力重点领域、行业及中小微企业的岗位挖潜扩容，着力夯实就业“蓄水池”。人力资源社会保障部、中央机构编制委员会办公室、国家发展改革委、民政部、财政部发布《关于进一步健全就业公共服务体系的意见》，进一步健全均等普惠、功能完备、帮扶精准、基础巩固、数字赋能的服务体系，推动就业公共服务常住人口全覆盖、用人主体广惠及、就业创业全贯通。

基于顶层设计，各地总体谋划和服务提质走向纵深。2025年1月至8月，甘肃、贵州、内蒙古、天津、辽宁、江西、云南、安徽、福建、湖南、北京等12个省份陆续出台具体政策，结合产业结构、人口特征和发展阶段，形成高质量充分就业的任务清单、实施意见或具体措施。同时，各地就业公共服务体系更加健全，数智赋能服务更智慧精准，如上海上线“AI+就业——乐业小助手”，探索AI智慧就业新模式；北京市“家门口智慧就业服务平台”通过“京通”小程序入口上线，拓展AI优化简历、线上预约职业指导专家“问诊”等服务；基层服务阵地布局更便捷可及，“家门口”就业服务站点的建设从社区向楼宇、园区、高校深度延伸，如上海长宁楼宇就业服务站，北京高校就业服务指导站，合肥市三公里就业服务圈等亮点纷呈。

（二）矛盾中，革新制度

结构性矛盾加深，就业与产业不协同更加凸显。当前，经济形势与产业转型升级的压力正加速向就业领域传导，产业增长与就业拉动之间的联动机制出现梗阻，部分产业增加值提升并未有效转化为等量的岗位创造，以人工智能为代表的技术变革对基础岗位形成较大的替代效应，对从业者的传统技能造成冲击，“无就业的增长”风险隐现。产业结构性矛盾加大劳动力市场供需匹配难度，现有劳动力的技能储备无法满足产业端对新型人才的需求，就业端劳动者因技能老化、与产业需求不匹配而面临就业空间收窄的困境，企业“招工难”与劳动者“就业难”现象并存。

针对就业产业矛盾，创新建立就业影响评估机制。从源头上推动产业发展与就业促进的良性互动是实现高质量充分就业的关键突破口，部分省市积极探索建立重大项目与公共投资的就业影响评估机制，力图将就业优先导向嵌入经济发展决策全过程。江苏省人社、发改、工信三部门联合建立评估机制，通过分类型分阶段统计项目人力资源需求、突出重点群体，并安排专员跟踪全流程，提供用工指导、招聘服务等配套支持，推动项目建设与促进就业协同联动。浙江天台县则进一步细化评估落地路径，由人社部门牵头制定统一标准，明确重点评估范畴，聚焦就业关键环节设定核心维度，并强化结果运用，根据评估结果对项目采取加快实施、优化完善或暂缓实施等差异化举措。

破解结构性匹配难题，技能培训体系的精准升级。面对产业升级和技术变革带来的人才新需求，“投资于人”作为核心战略，通过精准化、前瞻性的技能培训体系改革，着力推动人才供给匹配产业发展需求，实现“技能照亮前程”。上海提升职业技能培训补贴政策，对智能制造、人工智能等急需紧缺领域给予梯度化支持，并对高技能人才培养基地在设备购置、课程开发等方面提供全方位资助，加大高等级技能人才培养力度。山东青岛扩充新职业培训目录，紧跟产业步伐，将就业技能培训职业目录扩充至135个，新增了人工智能训练师、无人机测绘操控员等43个新职业工种，提升了培训的时效性与产业适配度。四川成都发布特色专项职业能力考核项目，聚焦新就业形态，集约发布涵盖健康照护、数字经济等领域的30个特色专项职业能力考核项目，为新职业群体开辟技能评价快速通道，实现从培训、评价到就业创业的全链条赋能，助力劳动者在产业变革中掌握主动权。

（三）困境中，稳定重点

失业风险高企，重点群体就业面临多重夹击。在经济增速放缓与产业结构深度调整的叠加影响下，就业市场的风险正从特定群体向更广泛人群蔓延。高校毕业生面临“毕业即失业”的隐忧，而适配的优质岗位增长乏力；中年群体遭遇“35岁斩杀线”的职业困境，技术迭代加深技能匹配不足，转型再就业难度陡增。同时，人工智能技术短期内的替代效应更为显著，且对基层劳动者和基础技能劳动者替代性更高，城市白领到基层劳动者面临失业焦虑或失业风险。

聚焦青年群体就业困境，系统性支持青年发展。青年人才是创新活力的源泉与城市未来竞争力的基石，通过系统性政策供给，全力保障青年人才就业发展。湖南率先提出“建设年轻人友好省份”，并以青年就业创业支持计划为抓手，每年围绕现代化产业体系开发约20万个适配岗位，明确国企新增岗位60%以上面向高校毕业生，同时拿出10%县乡机关公务员招录计划和30%乡镇事业单位管理岗计划定向招录基层服务人才；在支持大学生创业方面，出台“七个一支持政策，围绕就业、创业、安居、成长等核心需求，构建全方位的差异化吸引力。广东以省委、省政府名义启动“百万英才汇南粤”行动计划，通过“2+N”重点招聘活动强势发力：在广州、深圳举办“万企万岗”大型综合招聘会，组织驻粤央企、省市国企及上万家重点企业，提供数万个优质岗位；同时开展N城联动招聘，活动现场除招聘专区外，还设置博士后服务VIP专区、城市文化体验互动，以广彩、粤语猜谜等文化元素提升亲和力，并通过校友会联动全国高校组团参与，全方位展示产业活力与区位优势，以最大诚意吸引高校毕业生等青年人才南下发展。

（四）新形态下，强化保障

新就业形态蓄水池作用发挥，但保障制度缺位。在经济转型与技术赋能的共同驱动下，劳动力市场正经历深刻的形态变革，外卖骑手、网约车司机、电商主播等新就业形态从业人员持续扩张，也是失业人员转岗过渡、寻求再就业的重要出口，灵活就业趋势更加明显。然而，在就业形态快速迭代的背后，制度供给却显露出明显滞后。传统的劳动法律关系建立在“单位－员工”二元架构之上，难以覆盖平台用工、多重劳动关系等新场景，导致大量灵活就业人员游离在社会保障体系之外。劳动关系认定难、工伤保险参保难、社会保障转移接续难等问题成为普遍痛点。

针对制度短板，在全国范围内推进职业伤害保障试点扩围。2025年4月，人力资源社会保障部等九部门印发《关于扩大新就业形态人员职业伤害保障试点的通知》，明确从2025年7月1日起，在已先行试点7个省份和7个平台企业的基础上，将原外卖行业、即时配送行业合并为新的即时配送行业，增加天津、河北、辽宁、浙江、安徽、福建、山东、湖北、广西、宁夏等10个省份，增加出行行业的滴滴出行、即时配送行业的顺丰同城、同城货运行业的滴滴货运和满帮省省等规模较大的平台企业开展职业伤害保障试点；同时通过优化缴费政策标准，提升管理服务，加强运行监测，持续提升职业伤害保障工作质效。

聚焦重点领域，发布实施外卖平台推荐性国家标准。2025年12月4日市场监管总局发布实施《外卖平台服务管理基本要求》（GB/T 46862-2025），标准对外卖平台的服务管理提出了基本要求，以保障商户、配送员和消费者等主体的合法权益。标准针对“幽灵外卖”“爆单”问题，平台多收费、乱收费，“非理性竞争”等具体问题，聚焦商户管理、价格行为、配送员权益保障、消费者权益保护、投诉、申诉及处置等具体内容，明确具体规范管理要求。引导外卖行业主动以标准要求规范自身行为，为进一步优化外卖平台服务管理、切实保障多元主体合法权益、促进外卖行业创新和健康发展提供支撑。

二、2026年展望

立足于2025年坚实的政策与实践基础，展望2026年，就业形势将面临更多不确定性，人工智能对就业冲击逐步加深，就业工作也将在未来一段时间内成为经济社会发展的优先目标，在“十五五”开局之年的新起点上，人社部门要更加发挥担当牵头作用，推进高质量充分就业向系统性、前瞻性和质量效益方向深化演进。

一是就业优先提能级，从政策协同走向发展方式重塑。2025年，就业优先战略的落脚点更多在于部门协同、政策联动；进入2026年，构建“就业友好型发展方式”从理念倡导转向制度落地。2026年初，人力资源社会保障部召开就业友好型发展方式专家研讨会，研究讨论构建就业友好型发展方式的破题举措。构建就业友好型发展方式从长远看要实现经济增长、社会发展和就业扩容提质协调推进；从近期看要保障实施促进就业友好型发展方式的政策措施，坚持就业优先战略，推进各项政策与就业政策协同；强化产业与就业协同，健全“管行业必须管就业、管产业必须管就业”工作机制；完善就业支持政策体系，聚焦高校毕业生、就业困难人员等重点群体就业需求，加强政策引导、服务对接，全面挖掘岗位潜力，释放重点行业、重点领域、重点企业用工需求，保障重点群体就业稳定大局。

二是技能培训强内核，从培训补贴发放走向人力资源全周期开发。2025年，各地技能培训政策的密集出台，更多聚焦于补贴目录扩容、培训覆盖面扩大，2026年将是各省市技能培训全面发力的阶段，技能培训与产业发展需求深化融合，实现人力资源开发与产业迭代的同频共振。从顶层设计层面看，要全面打通产业发展和人才需求的对接机制，制定引导产业发展需求，前沿技术布局的培训目录，推动人力资源开发与现代化产业体系发展同步；从当前落实层面看，要全面梳理各地产业发展需求及人才资源情况，充分发挥行业主管部门、龙头企业、培训机构力量，研发制定面向重点产业领域、重点群体的技能培训项目及指导目录，加强政策支持和培训跟踪评估，提升技能培训质效。

三是就业服务更系统，从普惠便捷转向全周期服务。2025年，就业公共服务的重心在于织密服务网络、扩大覆盖面，2026年就业服务将向“全周期、精准化、智能化”升级。分析具体工作层面，一是就业公共服务更加注重全流程、全周期服务，从提供信息向提供职业指导、能力测评、培训推荐、权益维护等综合解决方案转型；二是更加注重就业监测和服务协同，围绕青年群体、灵活就业、人工智能对就业影响等重点议题，形成监测现状动态，挖掘市场需求，构建政策体系，加强评估咨询等监测服务闭环；三是打造智慧化就业服务平台，推动数据共享互联，推广“数字员工”智能经办、“无感智办”等服务新模式，提高服务能力。

四是权益保障破壁垒，从局部试点探索走向制度体系集成创新。2025年，新就业形态权益保障以职业伤害保障试点扩围为突破口，呈现“以点及面”态势，2026年，随着《新就业形态劳动者基本权益保障办法》《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》等顶层设计的出台，逐步推进制度突破。人力资源社会保障部1月27日举行的例行新闻发布会提出我国将制定《新就业形态劳动者基本权益保障办法》，进一步明确新就业形态劳动基准和企业劳动保护责任；出台《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》；推动修订《职工带薪年休假条例》，促进用人单位落实职工带薪年休假制度。这预示针对灵活就业人员、新业态从业人员的参保难题，消除就业年龄等不合理限制，保障职工休息休假权利等政策支持更加完善；相关权益保障制度体系同时推进各地政策体系完善和相关法律制度健全。