第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上老年人口为2.64亿人，老龄化率达18.70%，65岁及以上人口为1.91亿人，占13.50%，与第六次全国人口普查结果相比，分别上升了5.44个百分点和4.63个百分点；其中，乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。

一、基本情况

据多方面预测，“十四五”时期是我国整体从轻度老龄化进入中度老龄化阶段的过渡期，是我国积极应对、科学应对、综合应对人口老龄化的重要窗口期与机遇期。为此，十九届五中全会提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”，这是以习近平同志为核心的党中央总揽全局、审时度势作出的重大战略部署。党的十九届六中全会进一步明确要“坚定理想信念 为养老服务高质量发展再立新功”。

2021年3月以来，民政部以及浙江、广东、上海、江苏等地陆续出台了民政事业、养老服务或老龄事业发展“十四五”规划，从基本养老服务、家庭养老支持、长期照护等方面进一步擘画了未来五年及中长期养老服务创新发展与高质量发展的任务。

本文选取我国社会经济发达且人口老龄化形势各有特色的江苏、浙江、上海以及广东等4个省市，对“十四五”期间四地未来养老服务的发展方向进行了分析。

二、重点指标与发展方向

养老服务的高质量发展是苏浙沪粤等四省市“十四五”规划的终极目标，概括而言，主要包括如下五个方面的具体要求。

一是硬件设施建设仍然是王道，但又强调了床位结构等高质量发展的要求。四地均将各类养老设施的养老床位建设及其护理型床位的结构优化作为重点发展指标，其中，上海市确保到“十四五”末全市养老床位总量达到17.8万张，养老机构护理型床位数占60%。浙江省“十三五”每千名老年人拥有机构养老床位40.2张，“十四五”养老机构护理型床位数占比达到58%。广东省“十三五”每千名老年人拥有养老床位35张以上，“十四五”养老机构护理型床位数占比达到55%。江苏省“十三五”每千名老年人拥有养老床位40张以上，“十四五”养老机构护理型床位数占比达到70%。

二是保障基本养老服务，但又强调了适度普惠的高质量发展要求。普惠型养老服务是在基本养老服务以外，面向广大老年人、靠市场供给、由政策引导的一种服务，其目的就是让所有老年人都能获得养老服务，享受社会发展的红利。党的十九届五中全会提出要“发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。”各省根据实际情况在完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、养医相结合的养老服务体系建设中，强化政策推动，进一步完善养老服务相关制度，将社会福利事业逐步实现从救助型、补缺型福利向适度普惠型福利转变，作为一项民心工程加以推进，成为养老服务事业发展的重要政策支撑。

三是医养康养相结合，但又强调了长期照护的高质量发展要求。护理服务和医疗服务是老年人的主要服务需求，但老年人群体的特殊性决定单一的护理服务或医疗服务均难以满足老人需求，为此，四省市民政事业发展“十四五”规划均将提高护理型床位占比约束性指标，并建立健全老年人社会救助、社会保险和社会福利相衔接的长期照护保障制度，推动多层次长期照护服务体系建设，以提高养老机构长期照护服务能力，满足失能（失智）老年人长期照护服务的刚性需求。

四是大力发展“互联网+养老”，但又强调了智慧养老模块化应用与体系化集成应用相结合的高质量发展要求。从“十三五”期间《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020）》政策的发布开始，政府大力鼓励智慧养老发展，鼓励创新建设养老信息化平台、智能硬件设备等。今年10月工信部、民政部、国家卫健委等共同印发的《智慧健康养老产业发展行动计划(2021-2025年)》提出，重点发展健康管理类、养老监护类、康复辅助器具类、中医数字化智能产品及家庭服务机器人五大类产品；围绕不少于10个重点应用场景，再培育100个以上示范企业，打造50个以上示范园区。四省市均提出“智慧养老”口号，并以重点工程的形式推动智慧养老的模块化应用与体系化集成应用。

五是全面发展，但又强调了因地制宜独具特色的高质量发展要求。随着社会经济的高质量发展，四省市的养老发展规划的目标不断清晰明确，加速了养老行业的细分发展，有效引导和激活了民间资本的进入，促进了养老服务业的良性竞争，使得养老服务质量不断提高。如上海、广东推出的“沪上新型养老模式”、广东“大养老”服务新类型，江苏、浙江通过赋予丰富内涵打造以省市为品牌的养老服务新格局，“苏适养老”、“浙里养老”等特色品牌，推动在省域内形成品牌化、规模化、自主化的企业集团，通过口碑和规模经济抢占并壮大养老服务市场。可以预见，品牌化、规模化、自主化已经成为未来主流的发展趋势。

三、四省市主要做法简介

（一）江苏“苏适养老”

一是积极推动基本养老服务均等化，以“人人享有、人人可及、重点扶助、适度普惠”为基本原则，建立完善基本养老服务制度体系。

二是完善多样化养老服务供给体系，强化家庭养老服务支撑作用，推动各地普遍建立家庭养老服务支持政策，提高家庭适老化改造、居家上门服务以及家庭照护床位覆盖面，将失能（失智）老年人家庭成员照护培训纳入基本养老服务指导性目录。

三是推动养老服务提质增效，依托互联网、物联网、大数据等手段，推进养老服务智能化发展，精准对接养老服务需求和供给，建立长三角养老服务协同管理机制，促进数据共享、标准统一、资格互认，提升长三角养老服务便利共享水平。

四是加快发展农村养老服务，紧密结合农村实际和农民需求，加强农村养老服务设施建设，打造县乡村三级衔接互通、功能互补的农村养老服务设施体系。

五是发展壮大养老服务产业，培育养老服务产业新模式，建立省级连锁化、品牌化养老服务企业项目库，发展一批养老服务行业龙头企业，做强江苏国际养老服务博览会品牌。

六是建立健全养老服务监管机制，严格落实相关法律法规和服务标准，保障养老机构基本安全和服务质量。加强养老服务领域信用体系建设，编制养老服务信用责任清单，对互联网养老服务平台、养老服务机构、养老服务人员建立信用档案，依法依规向社会公开共享各类养老服务主体失信信息，加大对违规行为的查处惩戒力度。

（二）浙江“浙里养老”

一是完善基本养老服务，坚持公办养老机构（包括公建民营养老机构）的公益属性，重点为经济困难失能老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低偿托养服务。

二是夯实养老服务基础，完善养老服务设施，2022年前完成全省敬老院提升改造。因地制宜发展农村互助养老服务，推广农村老年公寓+养老服务等模式。

三是促进医养康养融合，推动更多医疗康复资源进入养老服务领域。整合康养服务资源，建设康养联合体，预防和延缓老年人失能失智、促进功能恢复、改善自理能力。

四是加快人才培养提升，鼓励更多院校开设老年康复护理类专业，实行毕业生持“救护员证+毕业证”双证毕业制度。加强人才培训，开展职业技能等级认定，拓宽职业技能提升行动对象覆盖面，提高持证养老护理员数量。

五是推进养老产业发展，全面放开养老服务市场，鼓励民间资本参与，打造高度开放、公平竞争、稳定透明的营商环境。建设“养老产业园”产业平台、康复辅具租售平台，培育养老服务新业态，促进养老服务业与其他产业的融合发展。

（三）上海“沪上新型养老模式”

以国家积极应对人口老龄化战略为统领，持续推进老年友好型社会建设。到2025年，建立与上海经济社会发展水平相适应、与人口老龄化进程相匹配的老龄事业发展体系，为老服务和产品供给更加丰富优质，人才和科技支撑更加坚实有力，老年友好城市建设卓有成效，在着力健全老年社会保障体系、养老服务体系、老年健康服务体系“三大基石”基础上，持续夯实积极老龄化“健康、参与、保障”三个支柱，在“三化两高”上取得新突破，并以可量化的具体数值来进行衡量。

比如，在助餐方面，提出了以“社区老年助餐服务供客能力”（即25万客／日）的核定目标来约束各区，探索形成政府主导+社会运作、保障基本+适度普惠、市场经营+公益定位、订单外供+物流派送、集中供餐+拾遗补缺的社区助餐服务新机制，由民政部门牵头、街道配合，建设了一批社区长者食堂，让老年人既能“吃得上”，还能“吃得香”。

（四）广东“大养老”服务格局

实施积极应对人口老龄化国家战略，推动与健康中国、乡村振兴、粤港澳大湾区建设等战略衔接，构建居家社区机构相协调、 医养康养相结合的养老服务体系。健全基本养老服务体系，逐步形成兜底供养有保障、普惠养老能满足、中高端市场可选择的多层次养老服务供给机制，在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。推动养老事业和产业协同发展，完善具有广东特色的“大养老服务”体系。